從戶籍改革的實(shí)踐看，一步到位和“換湯不換藥”似乎都難以實(shí)現(xiàn)最終的改革目標(biāo)。但也不能因?yàn)閼艏母锖芾щy就裹足不前。在城鄉(xiāng)遷移和人口流動(dòng)達(dá)到一個(gè)新的階段的今天，城鄉(xiāng)戶籍制度迫切需要改革。但改革要平穩(wěn)運(yùn)行，則需探索務(wù)實(shí)性、有策略的過渡方案。
改革開放以來，城鄉(xiāng)遷移和人口流動(dòng)日益加劇，目前
我國流動(dòng)人口已經(jīng)達(dá)到1.4億。流動(dòng)人口從城市體系中占較少比例的群體成為具有舉足輕重意義的重要組成部分。與此同時(shí)，流動(dòng)人口與城市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、社會(huì)聯(lián)系日益密切化，這些都要求城市戶籍管理體制適應(yīng)流動(dòng)人口長期居住于城市的現(xiàn)實(shí)，作出相應(yīng)調(diào)整。
最近國家公安部正在探索深化戶籍制度改革的舉措，擬取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的界限，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，并在一些省份開始了試點(diǎn)實(shí)施。盡管戶籍改革是大勢所趨，但我們?nèi)砸浞终J(rèn)識(shí)到這一改革的艱巨性和長期性。實(shí)際上，2002年以后，一些地區(qū)已在進(jìn)行統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口的試點(diǎn)工作，如取消戶籍限制，實(shí)行戶籍登記制度，又如將農(nóng)村戶口統(tǒng)一改為居民戶口等。然而實(shí)際結(jié)果表明，一些地方嘗試性的改革并不成功，沒能真正消除城鄉(xiāng)壁壘，縮小城鄉(xiāng)差別，有的地方甚至不得不重新回到戶籍準(zhǔn)入制度的舊體制下。
戶籍體制改革的表現(xiàn)是居住地管理體制，是對(duì)人口進(jìn)行有效管理和統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)性制度。改革的基本要求是從審核體制過渡到登記體制，實(shí)現(xiàn)居住地管理。流動(dòng)人口確實(shí)流動(dòng)性比較強(qiáng)，對(duì)其進(jìn)行居住地管理是比較困難的，但戶籍改革的根本困難并不在于確定一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住地登記體制，而在于現(xiàn)行的戶籍制度是和一系列制度安排和社會(huì)福利體系緊密聯(lián)系在一起的，它是城市公共福利體制的母體性制度和載體性制度，因此戶籍改革就要求城市公共福利體制相應(yīng)地進(jìn)行改革，而這種整體性改革對(duì)城市部門而言無疑壓力巨大。
我們知道統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍從道理上是正確的。相當(dāng)數(shù)量的外來人口在城市長期居住，有著穩(wěn)定的工作或者在城市投資創(chuàng)業(yè)、有著穩(wěn)定的居住場所，依法納稅，相當(dāng)多數(shù)人已經(jīng)不再是“單槍匹馬”獨(dú)闖城市，而是將整個(gè)家庭一起遷移到城市中。這些人已經(jīng)成為事實(shí)上的城市人口了，但卻仍被作為農(nóng)業(yè)戶口統(tǒng)計(jì)，其實(shí)是不合理的。所以，鼓勵(lì)外來流動(dòng)人口根據(jù)自己的需要實(shí)現(xiàn)遷徙自由，獲得所在城市的戶籍，從長遠(yuǎn)看，這樣做不僅應(yīng)該，而且有助于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)困局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。但是，為什么客觀上進(jìn)行戶籍體制改革困難重重，并且存在失敗的風(fēng)險(xiǎn)呢？主要原因在于當(dāng)前城市的公共服務(wù)供給難以應(yīng)對(duì)大量外來人口的需求。城市人口因?yàn)槠渌鶕碛械某鞘袘艏�，享受相�?duì)較高的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障等社會(huì)福利，一旦取消戶籍界限，城市公共服務(wù)體系恐怕難以驟然承受外來人口對(duì)公共服務(wù)需求的壓力。城市政府對(duì)福利產(chǎn)品的供給能力總體上是相對(duì)不足的，會(huì)使推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍體制改革遇到巨大壓力和挑戰(zhàn)以及可能難以克服的成本。
從戶籍改革的實(shí)踐看，一步到位的改革和“換湯不換藥”的改革似乎都難以實(shí)現(xiàn)最終的改革目標(biāo)。但是，也不能因?yàn)閼艏母锖芾щy就裹足不前，而走向另一個(gè)極端。如果戶籍改革拖延時(shí)日，不僅不利于社會(huì)問題的解決，還將導(dǎo)致社會(huì)矛盾的激化，這與我們建設(shè)和諧社會(huì)的目標(biāo)是格格不入的。在城鄉(xiāng)遷移和人口流動(dòng)達(dá)到一個(gè)新的階段的今天，城鄉(xiāng)戶籍制度迫切需要改革。但改革要平穩(wěn)運(yùn)行，則需探索務(wù)實(shí)性、有策略的過渡方案。
第一，根據(jù)流動(dòng)人口在城市長期居留的行為模式，可分階段地推行戶籍制度改革。研究表明，流動(dòng)人口進(jìn)入城市以后的居留模式表現(xiàn)出逐步滯留的過程。筆者最近對(duì)上海外來人口的研究表明，一批外來人口進(jìn)入城市后，第一年內(nèi)會(huì)有約50%的人口滯留下來，而到了第二年大約剩下35%，這批人口逐步沉淀，不斷有人會(huì)選擇離開。到了10年左右，大約有10%的人口滯留下來，而且數(shù)據(jù)表明，10年以后這10%的人口基本上會(huì)穩(wěn)定地滯留在城市中。流動(dòng)人口進(jìn)入城市體系，是逐步滯留逐步沉淀的，因此，需要根據(jù)流動(dòng)人口在城市居留的時(shí)期和階段，逐步推動(dòng)戶籍制度的改革。具體來說，可以把流動(dòng)人口分成不同的層次，對(duì)短期居住在城市的外來人口可以采取相應(yīng)的政策，對(duì)居住3-5年的則可以增加其享受的社會(huì)福利，而對(duì)于居住10年以上的外來人口就應(yīng)使其擁有本地戶籍，并享有本地居民的相應(yīng)福利。應(yīng)該根據(jù)流動(dòng)人口在城市居留時(shí)間的長短，提供差別性的戶籍制度和社會(huì)福利制度，這樣，就可以根據(jù)流動(dòng)人口在城市居留的時(shí)間長短，通過分層次遞進(jìn)的方式使其逐步整合進(jìn)城市體系中。
第二，可以根據(jù)流動(dòng)人口不同群體的特征，差別性地推進(jìn)戶籍制度和相關(guān)福利制度的改革�？梢园淹鈦砣丝诜殖刹煌娜丝谌后w，其中如異地婚姻者、購買住房者、投資創(chuàng)業(yè)者、高素質(zhì)、高技術(shù)能力的外來人才等，這部分人口具有較高的移民和定居傾向，同時(shí)這部分群體對(duì)城市戶籍安排和公共服務(wù)體系的需求也相對(duì)更加強(qiáng)烈。因此，戶籍改革可以首先考慮滿足這部分群體的需求，首先對(duì)這些群體放開戶籍，并逐步將戶籍體制的改革成果擴(kuò)大延伸到其他人口群體。
第三，可以根據(jù)外來人口的具體需求，有針對(duì)性地逐步向外來人口群體放開有關(guān)制度體系。例如現(xiàn)在已經(jīng)逐步放開針對(duì)流動(dòng)人口子女的教育制度，此外，還可以逐步推進(jìn)對(duì)城市工業(yè)部門集體戶的綜合保險(xiǎn)，建立外來勞動(dòng)者的工會(huì)體系，建立面向農(nóng)民工和其他外來人口群體的大病或疾病住院保障，等等�？梢愿鶕�(jù)流動(dòng)人口面臨的最迫切的需求來推動(dòng)制度改革，使流動(dòng)人口逐步內(nèi)化于城市的制度體系，逐步地融入到城市社會(huì)中去。
總之，對(duì)于戶籍改革和依托戶籍的各種公共福利體制改革應(yīng)該采取一種彈性化、差別性的政策，為流動(dòng)人口進(jìn)入城市，乃至融入城市體系提供制度化的通道和接口。這樣的戶籍體制改革策略，才是一種較為務(wù)實(shí)和較能確保成效的可行性解決方案，也將能夠發(fā)揮更加積極有效的作用。（作者：復(fù)旦大學(xué)人口研究所副所長、教授
任遠(yuǎn)）
